I servizi idrici all’indomani dei referendum di giugno
Con i referendum sui servizi pubblici gli elettori si sono pronunciati per un forte cambiamento. Non vogliono che i Comuni siano obbligati ad affidare ai privati la gestione di questi servizi. Non ritengono che, nel settore dei servizi idrici, l’incentivo a finanziare gli investimenti debba venire dal profitto degli azionisti. Si tratta di un pronunciamento che traccia una frattura con il pensiero finora dominante. Le ripercussioni saranno ampie e durature. La disciplina degli affidamenti dovrà essere ripensata, così come andranno rivisti i criteri per la determinazione delle tariffe.
Eppure, nonostante prevalga la sensazione di una svolta epocale, i referendum ci hanno lasciato con più interrogativi che risposte. Le due abrogazioni, invece di chiarire una volta per tutte il quadro normativo, rendono in qualche modo ancora più incerto il contesto entro cui siamo chiamati a lavorare. Molte sono le domande che ancora sono in attesa di risposte, chiare e normativamente coperte. Risposte che deve dare in primo luogo la politica; ma che noi, in quanto operatori del settore, dobbiamo anticipare e, per quanto ci sarà consentito, proporre a chi prende le decisioni.
Come si evince dal resoconto sul seminario che abbiamo tenuto il 30 settembre 2011, intricati aspetti giuridici si sovrappongono a complesse tematiche di natura economica. E come spesso accade nel nostro settore, in mancanza di una disciplina organica dobbiamo andare a rintracciare da più parti gli elementi che ricompongono il quadro normativo complessivo. Perché fino a quando non si saranno sciolti questi nodi, vi saranno forti incertezze per i finanziatori e, pertanto, se non si interviene in fretta, nel prossimo futuro c’è da aspettarsi un forte rallentamento, se non la paralisi totale, dei nuovi investimenti.
Quel che è certo è che oggi ogni Ambito Territoriale può scegliere il modello di gestione per il servizio idrico che più ritiene confacente al proprio territorio, ferme restando le consuete tre forme societarie. Ciò fortunatamente garantisce la continuità degli attuali affidamenti. E’ esclusa la sola gestione in economia, come lo è da anni, ormai. Il tema rilevante è quello del secondo quesito referendario. I propositori del referendum hanno eliminato la remunerazione del capitale investito, per colpire il profitto, ma questo ha come conseguenza il problema del finanziamento degli investimenti. Se non c’è remunerazione, nessuno ha più interesse a mettere dei capitali in società che gestiscono il servizio idrico. Preferiranno investirli in settori dove c’è un qualche margine.
Il problema è che siamo ancora in attesa dell’insediamento della nuova Agenzia per il servizio idrico, incaricata di emanare un nuovo Metodo che stabilirà le componenti di costo da prevedere nella tariffa. Finora le società ricavavano il 7% sul capitale investito; una parte serviva a coprire gli interessi sui prestiti, un’altra, i costi che il Metodo tariffario non riconosceva ammissibili. La restante parte, il profitto, serviva a remunerare il capitale degli azionisti. Ma, il referendum ha cassato la voce “remunerazione” dalla tariffa creando un problema, poiché il volano per gli investimenti è rappresentato dal capitale degli azionisti. Se la remunerazione non c’è o viene ridotta in maniera tale da non essere più conveniente, non solo non ci saranno soggetti privati ad investire, ma non lo farà neanche il pubblico. E, data l’attuale crisi economica, è evidente l’impossibilità di fare affidamento sulla fiscalità generale: il rischio si traduce nella mancata realizzazione di tutti quegli interventi necessari alla rete idrica italiana, dalle fognature ai depuratori, a danno dell’ambiente e della salute.
Mi auguro che il Governo trovi una soluzione rapida ed equa al problema della remunerazione, per poter consentire di contrarre i prestiti necessari per fare gli investimenti. Facciamo in modo che questo momento di tensione e di incertezze si trasformi in una grande opportunità di rilancio del settore, di aumento degli investimenti, di maggiore efficienza, di una qualità dei servizi sempre più adeguata alle sfide che ci si pongono innanzi.
Luciano Baggiani
Resoconto del seminario “Gli effetti dei referendum abrogativi sui servizi idrici”
Si è tenuto a Roma, il 30 settembre 2011, il seminario organizzato dall’ANEA sul tema “Gli effetti dei referendum abrogativi sui servizi idrici. Il quadro normativo di riferimento e la disciplina della tariffa”. Volano dell’incontro, la vittoria dei “sì” ai referendum abrogativi del 12-13 giugno 2011 che produrrà non poche implicazioni sull’organizzazione e la gestione dei servizi idrici. Il seminario ha avuto ad oggetto l’analisi delle ripercussioni dei referendum e dei possibili scenari evolutivi che ne seguiranno.
Il seminario è stato introdotto da Raffaele Loddo, vicepresidente dell’ANEA, che ha notato come le due abrogazioni, invece di chiarire una volta per tutte il quadro normativo, abbiano reso ancora più incerto il contesto entro cui gli operatori del settore sono chiamati a lavorare. Dopo aver ricordato i principali temi in discussione, Loddo ha ricordato che, fino a quando non saranno sciolti i principali nodi della questione, vi saranno forti incertezze per i finanziatori e, pertanto, se non si interviene in fretta, nel prossimo futuro c’è da aspettarsi un forte rallentamento, se non la paralisi, dei nuovi investimenti.
La prima relazione è stata esposta dall’Avv. Riccardo Farnetani, amministrativista del foro di Firenze, il quale, dopo aver ripercorso l’attuale situazione degli affidamenti del SII, ha ricordato che ancora oggi esistono numerose gestioni in economia diretta di singoli Comuni. A tale proposito, Farnetani ha citato la sentenza della Corte Costituzionale n.325 del 17 novembre 2010, in cui si ribadisce che la gestione in economia è stata espunta dal nostro ordinamento ormai da dieci anni.
Passando all’individuazione della disciplina da ritenersi oggi vigente per l’affidamento del SII, per Farnetani oggi si assiste alla mancanza di una disciplina compiuta sugli affidamenti. Secondo la Corte Costituzionale, l’abrogazione dell’art.23 bis (che è poi avvenuta grazie al referendum) non poteva avere – e non ha – l’effetto di fare rivivere la normativa ormai abrogata, bensì di rendere direttamente applicabile la normativa comunitaria che è molto meno rigida e consente tutte e tre le forme di gestione (gara, società mista, in house providing), senza le condizioni restrittive aggiunte dalla normativa nazionale.
Altra questione affrontata da Farnetani è se i gestori esistenti possano vantare un diritto alla prosecuzione. Posto che l’abrogazione referendaria ha effetto ex nunc, le norme abrogate cessano di produrre effetto soltanto per le fattispecie che si verificano in data successiva all’abrogazione. Da ciò si deduce che hanno sicuramente diritto alla prosecuzione della gestione fino alle rispettive scadenze gli affidamenti che sono stati già disposti dalle AATO in attuazione della legge 36/1994 prima e poi del D.lgs. 152/2006. E’ altresì certa la già perfezionata cessazione degli affidamenti che, ai sensi dell’art.23 bis comma 8, dovevano ritenersi già scaduti il 31 dicembre 2010, affidamenti che non possono essere “fatti rivivere”. Dubbio è il diritto alla prosecuzione delle gestioni di società quotate in borsa, che non abbiano conseguito l’affidamento dall’AATO, ma occorre valutare caso per caso.
Infine, riguardo all’abrogazione della la remunerazione del capitale investito, se non fa venire meno il principio della necessaria copertura dei costi, ivi compresi tutti i costi inerenti la realizzazione degli investimenti, qualora l’investimento venisse finanziato interamente col ricorso al capitale di debito, non vi sarebbero problemi ad ottenere l’integrale copertura tramite la tariffa degli oneri finanziari (oltre l’ammortamento). E’ però evidente che, se il legislatore dovesse vietare in assoluto la “remunerazione del capitale investito”, ciò costituirebbe da un lato un enorme ostacolo al finanziamento degli investimenti con mezzi propri delle società, anche totalmente pubbliche, tanto più nell’attuale epoca di ristrettezze di risorse pubbliche, dall’altro lato l’effetto inevitabile che ne conseguirebbe sarebbe l’oggettiva impossibilità di avvalersi delle forme di gestione della concessione a terzi e della società mista, che sono invece previste dall’ordinamento comunitario, che tutela prioritariamente proprio la concorrenza. Quindi, sarebbe ragionevolmente in contrasto con i suddetti principi una norma che, anche senza dirlo esplicitamente, precludesse la possibilità di affidare il SII in concessione a terzi con gara oppure a società miste.
L’intervento successivo, del Prof. Luca Geninatti Saté dell’Università delPiemonte Orientale, si è concentrato sulla normativa comunitaria applicabile all’affidamento dei servizi idrici. Viene osservato che l’intrico di norme stratificatesi nel tempo e le abrogazioni intervenute con i referendum hanno determinato varie perplessità sulla disciplina effettivamente applicabile. E la statuizione della Corte Costituzionale, secondo cui l’abrogazione referendaria non avrebbe creato lacune normative (data l’applicabilità del diritto comunitario), ha reso ulteriormente problematica l’individuazione dei profili direttamente regolati dalla normativa comunitaria e, di converso, di quelli che richiedono l’emanazione di regole specifiche a livello nazionale.
Il Prof. Geninatti Saté ha ricostruito le fonti del diritto comunitario, distinguendo le norme direttamente applicabili, contenute nei regolamenti, le norme che richiedono un’integrazione da parte della disciplina nazionale, le direttive, la giurisprudenza della Corte di Giustizia, e infine i principi e le regole contenute in documenti di “soft law” quali, per esempio, i “Libri verdi” e i “Libri bianchi”.
A ciascuna fonte corrisponde un diverso grado di applicabilità diretta negli Stati membri. Pertanto, limitarsi ad affermare l’applicabilità della normativa comunitaria, senza distinguere tra le varie fonti, non dà conto del fatto che il diritto UE si rivolge principalmente agli Stati, disciplinando una serie di principi entro cui gli Stati sono chiamati a dettare la disciplina di dettaglio.
Viene al riguardo richiamato il caso paradigmatico della gestione diretta dei SPL, che la normativa comunitaria non vieta ma che, allo stesso tempo, non è esplicitamente ammessa da alcuna fonte normativa del diritto nazionale (come invece richiede il principio di legalità), dovendosi anzi richiamare la persistente vigenza dell’art. 35, c. 8, l. n. 445/2001, che impone(va) la trasformazione delle aziende speciali in società per azioni. La stessa Corte Costituzionale, del resto, ha chiarito che la disciplina comunitaria non vieta che gli Stati, in via di eccezione e per determinate ipotesi, consentano la gestione diretta, il che significa che pare possibile, in assenza di tale previsioni, dedurre dalla pretesa mancanza di un divieto (peraltro opinabile, dato il citato art. 35, c. 8) la reviviscenza di tale forma di gestione.
Viene inoltre esaminata la disciplina dell’affidamento alle società miste e, il particolare, il requisito del carattere industriale del partner privato, requisito che – non più espressamente previsto dalla normativa italiana stante l’abrogazione dell’art. 23bis – è dettato, nel diritto comunitario, soltanto nel Libro verde della Commissione del 30 aprile 2004, il che ripropone la questione della vincolatività, in mancanza di una normativa nazionale, di regole dettate da fonti comunitarie che, almeno dogmaticamente, non sono immediatamente applicabili nell’ordinamento italiano.
Nell’analisi della normativa comunitaria, il Prof. Geninatti Saté ha evidenziato il principio fondante, contenuto negli stessi trattati istitutivi: l’apertura dei mercati e la promozione della concorrenza. In questo quadro, forme alternative di affidamento sono ammissibili in via eccezionale e residuale, fintanto che garantiscono in concreto il raggiungimento dei medesimi obiettivi di efficienza ed efficacia. L’affidamento in house, che il 23bis sanciva come ammissibile, seppur in casi eccezionali, per il diritto comunitario è un’eccezione alla regola generale dell’affidamento con gara. Sebbene le condizioni per giustificare l’in house siano meno restrittive di quelle previste dal 23bis, occorre quindi comunque argomentarne la sussistenza nel caso concreto ed evidenziare i presupposti che giustificano l’eccezione.
Vi sono inoltre questioni non espressamente disciplinate dalla normativa comunitaria, come la possibilità (ai fini dell’affidamento in house) di partecipazioni di secondo livello in società interamente pubbliche o l’ammissibilità di affidamenti in house a favore di società pubbliche non detenute, però, da enti locali. Il tema assume rilevanza rispetto a disposizioni che, nell’ordinamento italiano, disciplinano invece la questione: l’art. 150, c. 2, del d.lg. n. 152/2006 prevede, infatti, che l’affidamento in house del s.i.i. possa avvenire solo a favore di società direttamente ed esclusivamente partecipate da enti locali (precludendo, quindi, tanto la partecipazione indiretta, quanto la partecipazione pubblica diversa da quella degli enti locali): sul punto, viene ricostruita la difficoltà esegetica legata alla persistente vigenza del suddetto art. 150, c. 2, stante il fatto che l’abrogazione espressa disposta dall’art 23bis (e poi dal d.P.R. n. 168/2010) ha riguardato soltanto il primo comma di tale articolo: di qui la questione se ritenere tuttora vigente l’art. 150, c. 2 (che l’art. 23bis aveva unicamente ritenuto “inapplicabile”) oppure considerarlo implicitamente abrogato.
In conclusione, il Prof. Geninatti Saté ha ribadito che questi ed altri esempi appaiono sintomatici delle difficoltà di una lineare applicazione della disciplina comunitaria in mancanza di una normativa nazionale che regolamenti in termini puntuali l’affidamento dei servizi pubblici locali.
Il Prof. Stefano Pozzoli dell’Università Parthenope di Napoli, intervenuto successivamente, ha ricordato come la scelta fatta con l’art. 23 bis era stato quello di spingere con forza – anche se con qualche ambiguità – nel senso di una liberalizzazione in molti settori dei servizi pubblici locali, tra cui in quello idrico integrato, andando ben oltre il contenuto della disciplina comunitaria, rispetto alla quale manifestava una ostilità assai più netta nei confronti delle società in house. Il tutto, era reso ancora più rigoroso nel suo regolamento di applicazione. L’intervento di quest’estate del legislatore, con il DL 138/2011, nel merito non ha rispettato appieno la volontà referendaria, interpretata in senso restrittivo, ovvero come limitata al solo settore idrico.
Nel ripercorrere la manovra di agosto, il Prof. Pozzoli si è soffermato sull’art. 4, c. 14, che ripropone la questione relativa all’estensione del patto di stabilità interno alle società in house di servizi pubblici locali. Una previsione analoga contenuta nell’art. 23 bis era già stata abrogata dalla Corte Costituzionale la sentenza n.325 del 2010. L’obiettivo del legislatore, secondo il relatore, è ampio e non riguarda tanto il desiderio di tenere sotto controllo singole società, quanto quello di porre un tetto al consolidato, e quindi sul debito, nazionale. Così come il divieto di finanziare le aziende in perdita risponde all’esigenza di contenere il deficit nazionale. Si tratta di norme che mirano a tenere sotto controllo la finanza pubblica locale.
Ad ogni modo, l’obbligo di assoggettare le società pubbliche al patto di stabilità non è immediatamente operativo, in quanto si è in attesa, ormai da 3 anni, della definizione delle modalità attuative da parte del Ministero del’economia. Ancora, la previsione che gli enti locali “vigilino” sul rispetto del patto di stabilità interno delle società, da una parte depotenzia l’impatto potenziale della disciplina – anche se in merito occorrerà comprendere gli atteggiamenti della Corte dei Conti, soprattutto in ragione di quanto previsto nell’art. 20 del d.l. 98/2011, in materia di disciplina antiâ€elusione del PSI, ai commi 10 e 11 – dall’altro lascia pensare che il legislatore non pensi ad un patto di stabilità di gruppo ente locale, bensì ad uno per ogni singola società. Questa è senza dubbio la strada più semplice (basta immaginarsi delle regole applicabili al bilancio delle società di capitale) ma è anche il percorso più rischioso, perché si rischia di penalizzare i fabbisogni di investimento in maniera omogenea e quindi indiscriminata.
Il Prof. Pozzoli ha poi ricordato che, sempre dal d.l. 98/2011, nasce un potente impulso per gli enti locali al controllo delle proprie società, in ragione del dettato dell’art. 20, c. 9, che prevede che il calcolo del tetto del 40% di incidenza delle spese del personale sia computato anche in ragione delle spese delle società che godono di affidamenti diretti, e quindi in particolare delle società in house. Di fatto la politica del personale dell’ente locale non può più ignorare le scelte assunzionali delle proprie aziende. Se si arrivasse ad un patto di stabilità interno di gruppo il percorso di un controllo stringente sulle principali leve di spesa delle aziende degli enti locali sarebbe di fatto obbligato, con un beneficio di sistema che andrebbe ben al di là di quello di avere un patto di stabilità interno più credibile.
L’ultimo intervento, di Paolo Peruzzi, direttore dell’ANEA e dell’AATO 3 Medio Valdarno di Firenze, ha affrontato le conseguenze dell’abrogazione della remunerazione del capitale e i possibili scenari evolutivi della disciplina della tariffa. Peruzzi ha esordito affermando che il referendum ha abrogato un principio cardine della definizione della tariffa e che la Corte Costituzionale, nella sentenza di ammissibilità, dimostra di aver confuto il profitto con il costo del capitale o di non riconoscere quest’ultimo come elemento essenziale della natura intrinsecamente economica del servizio, tra l’altro affermata con decisione dalla Corte stessa in precedenti sentenze.
Nel Metodo normalizzato, la remunerazione è costo proporzionale all’investimento che non è stato ancora ammortizzato ed è riconosciuta per coprire il costo del finanziamento degli investimenti, che a loro volta posso essere finanziati con il debito e con il patrimonio netto. La remunerazione genera un ricavo il quale, una volta sottratti gli interessi passivi che coprono il costo del capitale preso a prestito, concorre a determinare l’utile per gli azionisti che hanno investito del capitale proprio. E non potrebbe essere altrimenti, vista l’inusualmente elevata intensità di capitale che caratterizza la produzione dei servizi idrici.
Peruzzi ha poi ripercorso le prassi regolatorie negli Stati Uniti e in Inghilterra e Galles, evidenziando come il nostro Metodo normalizzato, nel riconoscere la remunerazione, sia perfettamente coerente con i principali e più antichi regime di regolazione al mondo e con tutti i contesti in cui è stata avviata la gestione industriale dei servizi idrici. Secondo gli americani, “Una società che non può recuperare i suoi costi di capitale incluso i propri costi fissi relativi al debito e un ragionevole dividendo non può continuare a lungo a fornire, in modo adeguato, i propri servizi”. Anche in Inghilterra, dove il regime di regolazione di tipoprice cap sembrerebbe far supporre che la remunerazione non sia presa direttamente in considerazione, si dice che l’OFTAW, il regolatore economico, “ha il dovere di assicurare che l’impresa possa finanziare la sua gestione”, attraverso la definizione, nelle tariffe, della componente attribuibile al costo del capitale.
Peruzzi ha poi illustrato una delle principali tecniche economiche per la stima del costo del capitale, che prende in considerazione la porzione di capitale preso a debito e quella di capitale proprio degli azionisti. Il cosiddetto “costo medio ponderato del capitale” è oggi impiegato dai principali regolatori nel mondo, tra cui l’OFWAT. La proposta di nuovo Metodo tariffario, che circolava nel 2002, conteneva una remunerazione del capitale coerente con tale tecnica.
Passando ad analizzare le prospettive del dopo referendum, Peruzzi ha dapprima focalizzato l’attenzione sui riferimenti normativi. La Direttiva quadro dell’Unione europea contiene un riferimento esplicito alla necessità che la tariffa dei servizi idrici sia basata sul principio del recupero dei costi. Tuttavia, la Direttiva non offre una definizione puntuale di cosa si intenda per costi e quali di essi vadano inclusi in tariffa. Indicazioni più precise si trovano nel documento interpretativo della Direttiva, elaborato dalla Commissione europea, cui sembra far riferimento il DL 70/2011, laddove prevede i criteri cui deve attenersi la nuova Agenzia nazionale in materia di acqua nella formulazione del nuovo Metodo tariffario. Il documento della Commissione fa esplicito riferimento ai “costi finanziari”, includendo tra essi i costi operativi, gli ammortamenti e i costi di capitale, che a loro volta si sostanziano in costo del debito e, laddove appropriato, rendimento sul patrimonio netto. Quindi, anche la Commissione, solitamente molto puntuale nel definire tali norme di principio, si è mantenuta prudente nella definizione dei costi di capitale. Il problema del rendimento, quindi, dovrà essere risolto a livello nazionale.
Su tali basi, Peruzzi ha poi elaborato dei possibili scenari di riforma del Metodo normalizzato, ciascuno dei quali prevede una diversa regola di determinazione del rendimento. Tra le possibili ipotesi di riforma, ogni caso diverso dall’adeguata remunerazione del capitale investito disincentiva l’investimento nel capitale sociale sia da parte dei soci pubblici che dei soci privati. In mancanza di una remunerazione, l’unico modo per finanziare gli investimenti è il ricorso al credito bancario.
Per approfondire tale aspetto, Peruzzi ha presentato i risultati preliminari di uno studio che l’ANEA sta ultimando riguardo alla finanziabilità dei Piani d’ambito. Lo studio mostra che il settore dei servizi idrici presenta delle caratteristiche tecniche e istituzionali che ne rendono difficile la finanziabilità con le regole del project financing. L’unico modo per finanziare i Piani, come dimostra l’esperienza dei pochi contratti di finanziamento sinora conclusi, è introdurre gli ammortamenti finanziari, che però fanno aumentare in maniera rilevante la tariffa, specialmente negli ultimi anni di gestione. Per ovviare a tale problema si potrebbero svincolare gli affidamenti in house dal termine dei 30 anni: in questo modo si potrebbe ricorrere a finanziamenti diversi dal project, per esempio l’emissione di obbligazioni. O anche definire forme di garanzie che assistano il subentro, alla fine dell’affidamento, fra l’incombente e il subentrante, in modo da assicurare con la continuità della gestione il rimborso del finanziamento.
In chiusura, il vicepresidente Loddo rivolto un appello al Governo, chiedendo l’immediato insediamento dell’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, formalmente istituita ma le cui nomine stentano ad arrivare. Occorre trovare in fretta l’accordo, perché i mesi passano, le urgenze si accumulano e i cittadini cercano giustamente riscontro alle loro preoccupazioni. Loddo ha notato che l’Agenzia nazionale avrà un compito arduo nel trovare il giusto bilanciamento tra le varie esigenze contrapposte, compito arduo ma non impossibile. In questo senso, ha dichiarato la disponibilità dell’ANEA, così come è stato con il Coviri prima e con la Commissione poi, ad offrire all’Agenzia tutto il supporto di cui siamo capaci, frutto di oltre 15 anni di esperienza nel settore, di approfondimenti e di scambi di buone pratiche.
Iniziative dell’ANEA
Al fine di promuovere l’accrescimento culturale e professionale dei propri associati, l’ANEA è impegnata nella traduzione del volume “Preside or lead. The attributes and actions of effective regulators” di Scott Hempling, del direttore del National Regulatory Research Institute (NRRI), il principale istituto di ricerca americano dedicato ai temi della regolazione.
Il volume offre un’infinità di spunti al regolatore per affrontare in maniera consapevole il proprio lavoro, dal processo di fissazione delle tariffe alla gestione del rapporto col gestore, gli utenti, la magistratura e i politici; dai mezzi che ha il regolatore per accrescere le proprie competenze, ai modi per gestire le risorse interne dell’autorità. Il tutto condito con numerose esperienze concrete e un po’ di senso dell’umorismo.
La pubblicazione è prevista per novembre 2011.
Appuntamenti
Il 19 ottobre a Roma, a Palazzo Marini, si terrà la presentazione dell’edizione 2011 del Blue Book, la nota pubblicazione sui servizi idrici in Italia, realizzata da Utilitatis, con la collaborazione dell’ANEA. Il Presidente Baggiani prenderà parte alla presentazione con un intervento di apertura dei lavori.
Inoltre, il 21 ottobre, il Presidente Baggiani sarà anche presente al Convegno organizzato dall’ATO di Pesaro, sui temi della Carta del SII e gli strumenti di tutela degli utenti), che è parte di una campagna istituzionale informativa volta a promuovere la conoscenza degli strumenti a disposizione degli utenti stessi.