La politica (II) Come diminuire le distorsioni dell’interesse privato
di Scott Hempling, Direttore NRRI
L’articolo precedente descriveva due forme di politica regolatoria: politica dell’interesse pubblico – la necessità di trovare un compromesso tra obiettivi tutti meritevoli ma configgenti – e politica dell’interesse privato – le pressioni di forze che ricercano il proprio vantaggio. Una rinforza e l’altra mina la missione del pubblico interesse della regolazione.
Un regolatore efficace può risolvere le tensioni del pubblico interesse con mezzi tradizionali: dati, logica, linguaggio normativo, spiegazioni chiare e procedure proprie. Come la regolazione diminuisce le distorsioni della politica dell’interesse privato? A seguire alcuni suggerimenti.
Spiegare i compromessi. A volte si verificano interruzioni della corrente elettrica, l’acqua non è della qualità attesa, anche la linea telefonica talvolta manca. I regolatori attuano dei compromessi perché l’assolutismo è costoso. Ma quando i le scelte deludono, le pressioni dei gruppi privati risorgono.
Nella delusione in merito alla regolazione, come in quella relativa alla natura umana, il capire aiuta l’accettare, e lo spiegare aiuta il capire. Possiamo fare di più spiegando. Ken Costello ha osservato che nella fissazione delle tariffe – attività che deve contemperare obiettivi molteplici e contrastanti – i compromessi adottati dall’agenzia sono spesso ad hoc, impliciti e reagiscono alle pressioni dei gruppi di interesse. “Col tempo, la politica diviene imprevedibile così da diminuire la credibilità”. Egli raccomanda che le commissioni identifichino e pesino gli obiettivi sistematicamente ed esplicitamente, all’inizio del procedimento. Ripetere questa pratica in ciascun procedimento modererà le aspettative dei privati mettendo le parti nei panni del regolatore.
Canalizzare gli interessi privati negli obiettivi pubblici. Nessun rappresentante dei consumatori vuole un gestore debole, incapace di modernizzare le proprie infrastrutture. Nessun amministratore delegato vuole una disciplina confusa in merito al recupero dei costi perduti. Anche un automobilista aggressivo vuole il semaforo rosso per prevenire gli incidenti. Nella regolazione delle utility come in tutte le regolazioni, una prescrizione incondizionata non è una buona soluzione.
Per nessuna parte l’interesse è puramente privato. I regolatori spesso guardano alla gamma di intervenuti come ad uno spettro, ciascun interesse occupa un unico segmento. Questo è un errore prospettico, amplificato dall’etica degli avvocati. L’avvocato di un utente industriale è legato alla rappresentanza dei soli clienti industriali, il legale di un azionista rappresenterà solo gli azionisti. Ma ogni utente, ogni azionista, ogni privato cittadino è la combinazione di consumatore, produttore, inquinatore, amante della natura, investitore e lavoratore. I segmenti si sovrappongono. Il precedente direttore del Vermont Board Chair, Michael Dworkin, racconta di un’animata audizione sulla proposta di una linea elettrica dal Quebec a Boston. L’opposizione riflessiva degli agricoltori si radicò quando uno dichiarò: “se loro non possono usare i loro frigoriferi io non posso vendere il mio latte”.
In ciò si trasformò il compito dell’agenzia, di favorire il confronto, mostrare le sovrapposizioni e descrivere le conseguenze di una prescrizione incondizionata. Dal momento che le parti incorniciano i propri interessi nel quadro dell’interesse pubblico, il regolatore dovrebbe fare l’opposto: identificare le conseguenze sull’interesse privato derivanti dal perseguimento dell’interesse pubblico, svelare le divergenze tra interesse pubblico e privato. Ancorando ciascun procedimento all’interesse pubblico – richiedendo che le parti si concentrino sulle necessità pubbliche piuttosto che su quelle private – il regolatore può influenzare le aspettative private.
Qual è l’alternativa? Analizzare i maggiori accadimenti della regolazione – recenti e storici, utility e non utility. La variabile che costantemente distingue i fallimenti dai successi è il rapporto tra la gratificazione dell’interesse privato e l’insistenza del pubblico interesse.
Creare una cultura dell’impegno a lungo periodo. Comparate due situazioni ipotetiche:
- In 100 anni da oggi, la gente avrà bisogno di respirare
- A partire dal 2011, gli acquirenti pagheranno i costi dell’inquinamento
Nessuno dissente con la prima situazione; molti dissentono con la seconda. La gratificazione dell’interesse privato è amplificata quando è enfatizzata l’immediatezza. E’ vero anche l’opposto. Il più lungo determina la prospettiva, il minore allarga le differenze. Basti considerare le dispute intra-regionali riguardo all’allocazione dei costi di trasmissione. Il pensare a lungo termine consente una proiezione intergenerazionale. Tra 20 anni, gli alti ed i bassi si bilanceranno.
Non è facile per i regolatori giocare la carta del lungo periodo. Il tempo medio di un regolatore è sotto i quattro anni. La tendenza ad evitare il male del breve termine compromettendo il beneficio del lungo termine è comprensibile. Il leggendario regolatore Charles Stalon descrisse il problema così: “C’è il fenomeno del NIMBY (non nel mio giardino), e c’è il fenomeno del NIMTOO (non nel termine del mio incarico)”.
Ci sono delle eccezioni. La comunità della regolazione è benedetta da dozzine di commissari – numerosi in ruoli di leadership. I politici possono aiutare: so di uno che diceva al proprio presidente di agenzia: “il tuo lavoro è di curarti del lungo periodo”. E in ciascuno stato, c’è tutto un sistema di amministratori di lungo periodo: impiegati dell’agenzia, rappresentanti degli utenti, legali delle industrie, legali delle utility, che spenderanno molto più tempo ad ascoltarsi tra di loro che con la propria famiglia a casa. Il gestori hanno la prospettiva più lunga di tutti – un’obbligazione a servire e un diritto a fornire il servizio in esclusiva – fintanto che la prestazione è quella richiesta.
Pertanto gli ingredienti per una cultura dell’impegno a lungo termine esistono. Questa prospettiva non è né semplicistica né senza precedenti. Chi conosce qualcuno che ha vissuto durante il secondo conflitto mondiale sa che le libertà politiche e le opportunità economiche di oggi si devono più alla generazione che comprava obbligazioni di guerra, riciclava le lattine, razionava cibo e carburante e metteva al mondo figli. La regolazione delle utility, orientata al lungo termine, non è meno importante.
I regolatori possono essere leader politici, nel significato migliore di entrambe le parole. Possono essere politici trovando apertamente un compromesso tra scelte inconciliabili. Possono essere leader persuadendo i cittadini a investire oggi per il benessere di domani. Possono dire: se la nostra generazione consuma le infrastrutture, la nostra generazione dovrebbe pagarne la ricostruzione. Se peggioriamo la qualità dell’aria, i nostri investimenti dovrebbero ripristinarla.
Conclusioni
Spiegare esplicitamente i compromessi necessari, canalizzare gli interessi privati negli obiettivi dell’interesse pubblico, creare una cultura dell’impegno a lungo termine; queste misure sono la migliore strategia del regolatore per gestire la politica dell’interesse privato e per evitare le pressioni private. Tutto ciò chiama in causa gli elementi più caratteristici di un regolatore efficace: competenza, obiettività, obbligo legale all’interesse pubblico.
Cosa dire circa le questioni che richiedono dei compromessi? “Compromesso” è un termine problematico, reso ambiguo dal troppo uso. Trovare dei compromessi tra scelte inconciliabili o valori configgenti all’interno del pubblico interesse è un’attività legittima. Allontanarsi dai princìpi non è trovare un compromesso; è come capitolare.
Questa distinzione si traduce in varie raccomandazioni per i regolatori.
- Compromessi sulle tecniche non sugli scopi
- Compromessi sul ritmo non sul principio
- Compromesso sull’angolo di cambiamento non sulla direzione
- Compromesso non tra gli interessi privati che divergono dall’interesse pubblico ma tra componenti configgenti del pubblico interesse