Il regolatore efficace (IV): l’indipendenza
di Scott Hempling, Direttore NRRI
L’indipendenza… è la lealtà alla parte migliore di sé e ai propri principi,
e ciò è spesso slealtà verso i comuni idoli e feticci
Mark Twain
Il regolatore efficace ha quattro attributi: consapevolezza, preparazione, determinazione e indipendenza. Gli interventi precedenti trattavano dei primi tre attributi. Il regolatore consapevole definisce l’interesse pubblico, poi modella la regolazione per allineare il comportamento del privato ad essa. Il regolatore preparato conosce le sei aree della regolazione, le sue sei fonti legali, le sue cinque professioni, i suoi tre processi ed i suoi molti fatti locali. Il regolatore deciso agisce quando il pubblico interesse lo richiede, senza essere spinto da un disagio attuale. Non è né reattivo né passivo; è attivo.
Il quarto attributo del regolatore efficace è l’indipendenza. Ma indipendenza da cosa? A quale scopo? Se non si è precisi nella definizione non se ne apprezzeranno le potenzialità. Distinguerò tra indipendenza letterale (irrealizzabile, indesiderabile) dall’indipendenza sostanziale (essenziale ma difficile da realizzare).
L’indipendenza letterale
L’indipendenza letterale è irrealizzabile. Le sentenze dei tribunali, le controriforme legislative, i mercati finanziari e l’ira dell’opinione pubblica: queste quattro pressioni limitano l’indipendenza, ma garantiscono la trasparenza e la responsabilità.
Le sentenze dei tribunali: per evitare sentenze sfavorevoli, i regolatori devono rispettare la normativa nella sostanza e nella procedura, fondare le loro decisioni nei fatti, ragionare logicamente e chiaramente, e spiegare le perché si discostano dalla prassi.
Controriforme legislative: l’agenzia riceve una delega dagli organi politici e non è mai pienamente indipendente da questi. L’ampiezza di tale delega – l’estensione della discrezionalità dell’agenzia – dipende dalla fiducia riposta dai legislatori: fiducia nel fatto che il giudizio, esperto e veloce, necessario per prendere decisioni regolatorie, è meglio formulato da un’agenzia, piuttosto che da un organo politico.
Mercati finanziari: L’industria dei servizi pubblici è ad alta intensità di capitale. Ciò significa dipendenza dalle fonti di capitale. Gli investitori in capitale di debito e di rischio non agiscono sempre razionalmente, con pazienza, con uno sguardo al futuro o all’interesse pubblico, ma la loro fiducia nelle agenzie è essenziale alla sopravvivenza dei gestori. Il regolatore non può ignorare le loro richieste.
L’ira dell’opinione pubblica: La regolazione ideale fatta di obiettività, merito, fatti e logica coesiste con un pubblico impaziente. Il saggio sulla consapevolezza ha evidenziato che l’interesse pubblico ha molte componenti – salute, sicurezza, sopravvivenza economica, ambiente, interessi a lungo termine, interessi a breve termine. I regolatori devono massimizzare il complesso di queste componenti conflittuali ad un costo ragionevole. Poi devono difendere le proprie decisioni davanti a un’opinione pubblica la cui irritabilità è maggiore della conoscenza dei fatti. Quando sono obbligati a guidare l’opinione pubblica, i leader hanno bisogno di sostenitori che ne condividano gli obiettivi. Vedasi Garry Wills (2007) Certain Trumpets: The Nature of Leadership. Per attrarre questi sostenitori, il regolatore deve scendere a compromessi. I regolatori non sono indipendenti dal pubblico che devono servire.
L’indipendenza letterale è irrealizzabile perchè il regolatore è solo uno dei tanti attori. I tribunali emettono sentenze sfavorevoli, i politici cambiano le leggi (ad esempio, rimpiazzando il principio di “giusto e accettabile” con quello secondo cui “le tariffe sono fissate per 5 anni”), chi presta soldi abbassa il rating sulle obbligazioni (ad esempio, perché un regolatore non riconosce dei costi imprudenti), gli utenti più grandi fanno pressioni (una risposta alle tariffe alte, ma che poi conduce a tariffe più alte per gli altri). Queste forze sono alla base dell’organizzazione democratica e della competizione economica. Una regolazione efficace è responsabile nei loro confronti.
L’indipendenza sostanziale
Indipendenza sostanziale significa indipendenza dalle forze che minano l’obiettivo della regolazione. Quali sono queste forze che bloccano l’allinearsi del comportamento del privato all’interesse pubblico? Come minimo, un regolatore deve essere indipendente dagli incentivi finanziari e dalle prospettive occupazionali. Ma c’è di più. Il processo decisionale di un regolatore dovrebbe essere indipendente da argomenti che non sono verificabili (ad esempio, “Se ci riconosci un rendimento sul capitale inferiore al 14% ci tagli le gambe”); o legalmente irrilevanti (ad esempio, “Abbiamo bisogno di questa fusione per rimanere competitivi”). I regolatori devono anche essere indipendenti dagli aggettivi, avverbi od altre frasi più utili a livello emotivo che intellettuale (ad esempio, “agghiacciante effetto”, “shock tariffario”, “sollievo tariffario”).
L’indipendenza è coadiuvata, paradossalmente, dall’attenzione alle forze che minano l’indipendenza. La massima degli imitatori di Machiavelli – “Tieni gli amici vicino ed i nemici ancora più vicino” – è di estremo rilievo in questo senso. L’essere attenti non significa vendersi; significa studiare e monitorare le motivazioni delle parti, così da individuare e sfruttare le opportunità di allineare queste motivazioni agli scopi della regolazione.
Indipendenza non vuol dire mancanza di propri pre-esistenti punti di vista. Un’intuizione non è un pregiudizio. Un pregiudizio è l’incapacità o la mancanza di volontà ad esaminare i fatti e le ragioni con obiettività. Un’intuizione è il tentativo di giungere a una conclusione, sulla base della conoscenza, dell’osservazione e dell’esperienza. Nessuno vuole dei regolatori che dicano “la mia mente è completamente vuota”. La mente di un regolatore è piena di esperienze, letture precedenti, vaghi fatti acquisiti diligentemente e casualmente, che insieme producono un’intuizione. Le intuizioni sono inevitabili ed utili – fintantoché un regolatore rimane fedele a un metodo sistematico e obiettivo per testarle, documentarle.
L’indipendenza sostanziale è più facile da descrivere che da raggiungere. Le decisioni regolatorie più difficili implicano, di solito, almeno cinque tipi di conflitto: quello tra argomentazioni tecniche (ingegneristiche, finanziarie, economiche, legali) e argomentazioni politiche (l’economia può sopportare tariffe più alte?); quello tra necessità di breve termine e necessità di lungo termine (il blocco delle tariffe oggi indebolisce le infrastrutture di domani?); quello tra aree rurali e aree urbane (tariffe uniformi o tariffe variabili in funzione della distanza?); quello tra grandi e piccoli utenti (sviluppo industriale o tutela delle fasce deboli?); quello tra gli investitori e gli utenti (fiducia dei mercati dei capitali o soddisfazione dell’utente?). La regolazione, a differenza dell’algebra, non ha chiare linee che separano ciò che è giusto da ciò che è sbagliato. Nella regolazione, il silenzio della legge si estende su un vasto terreno ed una moltitudine di peccati. Questo raggio discrezionale richiede indipendenza ma attira pressioni ad indietreggiare.
Domande per i regolatori
1. Hai individuato le forze che indeboliscono l’indipendenza, in astratto e all’interno della tua agenzia?
2. Riesci a stabilire quando l’esternazione di una parte oltrepassa la linea tra difesa di un approccio politico e manipolazione delle emozioni?
3. Sei preparato ad utilizzare argomentazioni verbali per spostare una data parte dall’aspetto pecuniario allo scopo dell’interesse pubblico?
4. Conosci la distinzione tra compromesso e rinuncia –compromesso vuol dire fare delle concessioni così da assicurarsi dei sostenitori, la rinuncia è sottostare alle pressioni che indeboliscono lo scopo regolatorio?