Il regolatore efficace (III): la determinazione
di Scott Hempling, Direttore NRRI
“E’ uno stereotipo dettato da una dubbia saggezza politica il fatto che un funzionario amministrativo sia sempre pronto ad esercitare la sua autorità in modo arbitrario. Ma un pericolo ancor più grande è che una personalità di secondo ordine o insicura, che spesso caratterizza taluni funzionari, non si senta a suo agio nell’esercitare l’autorità e cerchi ansiosamente di placare quanti più interessi possibile. La paura di offendere, la compiacenza e la prontezza ad ascoltare e ad essere ‘giusto’ e ‘ragionevole’ inceppa il muscolo della volontà, e ciò che comincia come amabilità può finire per diventare corruzione”
L. Jaffe, 1957, “The Scandal in TV Licensing”, in Harper’s Magazine, Inc., Citato in A. Kahn, 1988, The Economics of Regulation, Vol. II, pag. 88, nota 122
Un regolatore efficace ha quattro attributi: consapevolezza, preparazione, determinazione e indipendenza. Il regolatore consapevole definisce l’interesse pubblico, poi conforma la regolazione per allineare il comportamento del privato ad essa. Il regolatore formato conosce le sei aree della regolazione, le sue sei fonti normative, le sue cinque professioni, i suoi tre processi e molti fatti locali.
Un regolatore determinato prende decisioni (1) richieste dall’interesse pubblico, (2) quando l’interesse pubblico lo richiede, (3) indipendentemente dal disagio percepito, (4) usando un metodo logico ed un approccio attivo.
“Richieste dall’interesse pubblico”: l’attività di regolazione è piena di etichette: tariffe, fusioni, certificazioni, approvazioni, deroghe. L’interesse pubblico non è la somma, la mediana o la media di queste richieste. Un regolatore determinato pertanto non chiede “Quali decisioni vogliono queste parti?” ma “Quali decisioni l’interesse pubblico richiede?” La regolazione identifica le domande non le parti che pongono. Perciò il regolatore trasforma le istanze dei privati in etichette di pubblico interesse: indagini, inchieste e regolamentazioni.
“Quando lo richiede il pubblico interesse”: chi vuole evitare le decisioni cerca di apparire sensato – “Dobbiamo essere cauti”. “Non vogliamo incastrarci da soli”. “Non andiamo oltre ciò che fanno gli altri” – ma queste affermazioni sono prive di sostanza. La mia esperienza diretta: Quando chiedo ai commissari perché non hanno una politica nei confronti delle fusione, ricevo una di queste due risposte: “non abbiamo fusioni in atto, pertanto non ci interessa” oppure “abbiamo una fusione in atto, pertanto non ne possiamo parlare”. Vent’anni e tre dozzine di fusioni dopo, la “prudenza” del regolatore ha prodotto più operazioni opportunistiche di quante non ne abbia provocate il mercato.
La determinazione non è impulsività, ma consiste nell’essere orientati al miglioramento. La determinazione comprende il decidere di non decidere, ma piuttosto di indagare: “Sono trascorsi 10 anni da quando qualcuno ha esaminato la combinazione di concorrenza e regolazione. Ogni 5 anni dovremmo riesaminarla. Iniziamo”. Come sedimenti geologici, le odierne procedure regolatorie includono strati su strati di abitudini storiche. Un regolatore deciso mette in discussione lo status quo. Chiede continuamente “Perché facciamo le cose nella maniera in cui le facciamo?” e “Perché non proviamo un’altra strada?”
“Indipendentemente dal disagio percepito”: richiamo alla mente una legislatura statale del 1999, sotto pressione per emanare un atto sulla concorrenza nella vendita al dettaglio dell’energia elettrica. Avevano stretti limiti di tempo e metà della Camera era nuova. I loro leader lamentavano: “Lasciare che dei legislatori appena insediati decidano su una materia così complicata è ingiusto”. Ingiusto per chi? L’inesperienza non può essere una scusa per l’indecisione. La risolutezza fa parte del giuramento al proprio Ufficio.
Il disagio che accompagna la determinazione ha delle radici forti. La maggior parte dei regolatori ha pochi anni di esperienza. Anche il più esperto affronta sfide senza precedenti. Per i regolatori coscienziosi, l’inesperienza è motivo di umiltà; l’umiltà spinge alla cautela; la cautela, non guidata, diviene indecisione. Ecco cosa accade: in un ambiente pieno di etichette, l’indecisione conduce alla reattività. Concepire una politica in queste condizioni diventa il risultato della somma delle approvazioni e delle disapprovazioni delle richieste dell’interesse privato.
Così, cosa dovrebbe fare un regolatore inesperto ma determinato? Decidere solo quello per cui è competente a decidere; per le questioni rimanenti, rimandarle di un ragionevole lasso di tempo. Invece di uno sciocco “ora non è il momento” si provi a dire “diventeremo esperti in materia e decideremo entro Aprile”.
“Usando un metodo logico…”: un regolatore determinato decide le cose giuste al momento giusto. Usa un metodo logico, consistente in cinque passi logicamente sequenziali: (1) stabilisce la configurazione industriale che meglio allinea il comportamento del privato all’interesse pubblico (2) stabilisce standard prestazionali per produttori e consumatori (3) stabilisce le conseguenze finanziarie corrispondenti alle prestazioni ottenute, a seconda che queste rispettino, eccedano o siano al di sotto di questi standard (4) crea procedure di valutazione della prestazione e ne stabilisce le conseguenze (5) stabilisce una procedura di riesame periodico per i precedenti 4 passi. Il regolatore determinato organizza costantemente la sua vita lavorativa per completare questa sequenza.
“…ed un approccio attivo”: sulla base di un articolo di Peter Bradford*, possiamo definire tre possibili stili di processo decisionale: attivo, reattivo e passivo. Un decisore pubblico attivo dirige le parti verso le domande di interesse dell’ente che dirige, organizzate in base alle suddette cinque fasi consequenziali. Questo approccio trasforma le richieste dell’interesse privato in indagini dell’interesse pubblico. Rende le indagini attuali funzionali ad affrontare questioni future. Critica le attuali prassi (quelle dei produttori, dei consumatori e degli stessi regolatori), poi le riallinea all’interesse pubblico.
Il regolatore reattivo chiede quali sono le domande delle parti, ma omette le proprie. Prendere decisioni in modo reattivo denota una certa attenzione, ma è legata alle richieste delle parti. I cinque passi summenzionati per un’efficace regolazione sono assenti. Prendiamo di nuovo l’esempio delle fusioni. I regolatori reattivi chiedono “Si è verificato qualche danno?” mentre i regolatori attivi chiedono “Quale configurazione industriale allinea maggiormente il comportamento del privato all’interesse pubblico?”.
Il regolatore passivo accetta le richieste delle parti senza formulare una propria indipendente posizione. La passività si può mascherare sotto il mantello, la parrucca e lo scettro di frasi quali “troviamo che le argomentazioni dell’attore non soddisfino i requisiti dettati dall’onere della prova”. Ma il reale onere di soddisfare l’interesse pubblico resta in capo al regolatore, non all’attore.
Per coloro che perseguono un approccio attivo, il discorso inaugurale di John F. Kennedy, parafrasato per l’occasione, rimane una guida ragionevole. Un regolatore attivo dice alle parti: “Non chiedete come la regolazione può venire incontro al vostro personale interesse; chiedete come il vostro comportamento può essere funzionale al pubblico interesse.
Raccomandazioni per i regolatori
Perchè i regolatori hanno così spesso un attitudine reattiva piuttosto che attiva?
Le leggi di solito danno il diritto a chi ne fa richiesta di ricevere una risposta entro uno specifico lasso di tempo. I regolatori allora assegnano le risorse, scarse, prima ai procedimenti che stanno per scadere (atteggiamento reattivo), lasciando risorse insufficienti alle questioni che originano al proprio interno (atteggiamento attivo). Queste pressioni minano la consapevolezza. Il regolatore che va a lavoro senza avere un proprio scopo si ritrova le giornate piene degli altrui scopi.
Le richieste privati vanno indirizzate ad affrontare le domande poste dal pubblico interesse, stabilendo aspettative in tutte le aree sostanziali.
Ad esempio:
1. Per le richieste relative ad aumenti tariffari, il gestore deve dimostrare la coerenza del proprio comportamento con le migliori prassi in tutti i settori della propria attività
2. Per le petizioni relative a riduzioni tariffarie, chiedere ai rappresentanti dei consumatori di proporre iniziative attraverso cui sia possibile usare il servizio in modo più efficiente
3. Per i casi di fusioni, richiedere alle imprese di mostrare che (a) sono state raggiunte tutte le possibili economie di scala e di scopo che è possibile ottenere da ciascuna di esse come entità separate (b) lo scopo della fusione ed il suo risultato aumentano l’efficienza e la qualità del servizio (c) la fusione non restringe l’accesso dei concorrenti alle cosiddette bottleneck facilities, le infrastrutture essenziali duplicabili.
* Gorillas in the Mist: Electric Utility Mergers in Light of State Restructuring Goals, NRRI Quarterly Bulletin, Vol. 18, No. 1, 1997